加快建设全国统一大市场 省以下财政体制改革方案发布

本报记者 杜丽娟 北京报道

继预算改革、加快建设税制改革之后，全国深化财税体制改革的统大体制第三项任务终于迎来实质性的推进。根据国务院办公厅近日印发的市场省下《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，将推进省以下财政体制改革，财政以进一步理顺省以下政府间财政关系。改革

作为财税体制改革的案发布重头戏，政府间财政关系一度被学界称为改革最难啃的加快建设“硬骨头”。这不仅因为政府间财政关系涉及中央和省级的全国政府间财政关系改革，也涵盖着省以下政府间财政关系。统大体制

基于此，市场省下党的财政十八大以来，深化财税体制改革的改革重要内容之一就是，理顺财政分配关系，案发布使财权与事权相匹配。加快建设不过，伴随省以下财政体制改革任务的推进，我国现代财税体制改革进程也在提速，这有利于促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，从而实现经济高质量发展。

差异化改革路径

在中央与省级层面财税体制改革基本完成之后，加快推进省以下财政事权和支出责任，成为继续深化改革的题中之义。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，提出建立事权和支出责任相适应的制度。

随着三中全会对深化财税体制改革作出全面部署，我国先后推出中央与地方事权和支出责任划分指导意见，并制定了基本公共服务、医疗、教育、科技、文化、交通等领域的具体改革方案，以促进权力和责任相统一。

“由于我国没有明确的政府间财政关系和事权划分的法律法规，长期采取的‘上级发文、下级执行’模式，在当前背景下也有不合时宜的地方，并给财政运行带来了较大压力。”中国财政科学研究院研究员傅志华介绍。

不可否认的是，1994年的分税制改革实行分级财政后，作为坚持财权、财力与事权、支出责任相匹配的财政体制，分税制是一种尊重经济规律的财政体制。但基于各地经济社会发展水平的不同，省以下财政体制建设的水平也存在较大差异。

一位地方基层财政部门人士告诉记者，从全国范围看，经济较发达地区的省以下财政体制建设状况较好，而经济基础较薄弱地区的省以下财政体制建设却相对滞后，由此产生的财权和支出责任不相匹配的情况也较多，这成为政府间财政关系改革的一个难点。

对此，在前期试点基础上，国务院办公厅近日印发《指导意见》。《指导意见》从清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范省以下财政管理等几方面作出相关安排。

其中一个亮点是，《指导意见》差异化确定共同财政事权支出责任。对于共同财政事权，要求明确划分省、市、县各级支出责任，坚持量能负担、差异化分担，并根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。

财政部有关负责人表示，通过差异化的分担办法，可以更好地发挥共同财政事权促进基本公共服务均等化的作用，这使得上级财政根据承担的支出责任足额安排共同财政事权转移支付，同时也避免让下级财政被动承担“兜底”责任。

公共服务均等化

“省以下财政体制改革，主要是理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，这有利于保障基层公共服务的有效性，也对促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化具有重要意义。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇说。

在杨志勇看来，基本公共服务均等化目标的实现至少需要解决三个问题：一是基本公共服务的覆盖对象，二是基本公共服务的标准，三是基本公共服务的财力保障。

这三个问题的解决，要求基本公共服务均等化的财力保障能够统筹，而省以下财政体制改革，则有助于各级财政为均等化的公共服务提供必要财力支持。

根据《指导意见》要求，在“合理划分省以下各级财政事权”中明确，适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。

从学界角度看，适度强化省级财政事权，并将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，有利于公共服务均等化的推进。

傅志华认为，省级政府除了在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责外，可以适当上收部分关于人的发展的公共服务供给事权。例如，为了增强防范风险的能力，需要赋予省级政府较大的责任和权力，并适当提升其财力和支出责任，增强其全局统筹、协调和处理能力。

在财税人士看来，完善省以下收入划分，合理调动各级政府积极性，保证基层财政有稳定收入来源，也为推进基本公共服务均等化奠定基础，

多年来，县级财政作为国家财政基础，是财政发挥职能作用、推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定的关键一环。

为此，《指导意见》要求，建立县级财力长效保障机制；坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任；建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制。

杨志勇认为，当前基层“三保”是经济发展最基本的要求，但现实中一些地方的“三保”工作保障仍不到位，这不仅与基层政府财力有关，也与基层财政治理能力有关。

“如果不能妥善处理这些问题，就会影响基层公共服务的质量，长期看，县级财政体制的建设也关系到全国统一大市场的推进，因此要进一步加强县级财力保障，提高财政管理效率，以调动县级发展经济积极性。”杨志勇说。

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